与美国相比 中国该如何提高无人机监管的执行力?

来源:宇辰网 作者:舒言 时间:2017-04-10 分享至:
[宇辰导读]在制定无人机管理规定及法律时,需要在稳中求快,多方协作。

和很多科技界的新兴领域一样,我国目前对无人机的监管或多或少存在法律滞后于市场的问题,特别是当无人机的应用妨碍到社会安全时,如防微杜渐加强管理是摆在我们面前的一道难题

目前,全世界都在完善自己的无人机管理条例,美国无疑是其中相对完善的,可以为我国提供一定的借鉴意义。

  法律法规层面: 

美国联邦航空管理局(FAA)已经对美国境内的无人机使用进行了详细的规定,比我国的政策更新完善速度更快,内容更加细分且具体,也提出了相应的惩罚措施。比如专门针对营利商业用途的小型无人机管理规则Part107,笔者在此不再进行赘述,可参照宇辰网此前报道的《关于FAA的Part 107你知多少?迅速掌握核心信息看这里进行了解。

自从FAA通过了Part 107规则,到目前为止,已经有大量的飞行员获得了飞行证书。根据联邦航空管理局提供的统计数据,截止到2016年12月已经有近29000名商业无人机飞行员获得证书,每天约有2000人在官网注册。

相比之下,近一年,中国民航局相继出台《轻小无人机运行规定》《民用无人机驾驶员管理规定》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》。今年年初公安部官网发布《治安管理处罚法(修订公开征求意见稿)》向社会公开征求意见,也涉及了关于违规使用无人机将依据情节的严重性处以拘留的惩罚结果。

详情可见《公安部:违规飞行无人机、动力伞等最高可拘15天

截止至2016年12月31日,我国民用无人机驾驶员合格证总数为10255个。主要分布在各民用无人机生产研发企业、相关应用单位以及大专院校等。

FAA资料图/图 来源网络

   管理层面:  

实际上在国会的指导下,美国联邦航空管理局(FAA)正与若干机构进行紧密合作,包括国防部国土安全部、交通部,共同致力于完善对无人机的监管。除此之外就是美国各州对于在当地使用无人机的不同要求,这也在一定程度上造成了无人机监管具有地方性特点,甚至出现了限制无人机发展的情况,比如:美国新罕布尔州出台了编号为“House Bill 97”的无人机管理法案,使得航拍无人机正常使用都可能违法。

据了解,我国国内无人机的监管也涉及多个部门,且具体权限还很混乱。严格来说,中国的空域都归空军管理;无人机操作者需具航空器驾驶执照;无人机飞行需要具有适航证(包括了国际登记证、试航证以及电台执照),飞行无人机要提前申请空域,获批方可飞行,这也就使得空军、民航局(出台规定、授权颁发执照、管理飞行)、公安部,以及涉及不同行业无人机应用的主管部门都对无人机监管有责任。

而民间成立的一些企业联盟、无人机爱好者协会等,也在一定程度上对无人机企业和操作者起到了监管和督促的作用。

  空域层面: 

美国基于《国际民用航空公约》和国际民航组织的相关文件,结合自身空域环境和发展经验,制定了较为精细化的空域划分机制。根据FAA的规定,美国的空域划分为A、B、C、D、E、G六类。前五个都属于管制空域,G类为非管制空域。

而我国主要空域划分为A到D四类,并未设置非管制地带。业内人士称,民航局民用航空高度6000米以上民用线路由民航局管理,以下的中低空由中国空军管理,但目前600米以下现在基本是管理的空白区,空中管制达不到100%的管制力度,所以黑飞情况屡禁不止。

   补贴领域: 

2016年9月,FAA正式启动通航飞机ADS-B设备安装补贴项目。FAA将给低成本通航飞机业主发放500美金补贴用于安装与该飞机航电系统适应的ADS-B(广播式自动相关监视系统)设备。从2020年1月1日起,所有通航飞机业主在大部分管制空域地带飞行时飞机必须配备ADS-B发送机设备。

相较之下,我国目前针对无人机所安装的设备并没有统一的标准,或者强制要求,更谈不上针对其中的监管系统进行补贴,只有针对个别应用领域有相应的福利,比如针对植保无人机的补贴政策。


无人机资料图/图 来源网络

  取长补短 优化监管  

美国无人机的发展和应用史相对我国而言存在一定的优势,其针对无人机的监管与应用的经验也值得我们吸收和借鉴,但是要根据我国目前无人机行业的实际情况,做出合理的取舍。

1、完善法律法规

屡屡出现“黑飞”的主要原因,还在于目前我国对于无人机管理的法律还需要进一步完善,虽然此前民航局等部门出台了相应的规定,并向社会征求意见。但因为被认为简单地按照“通用航空”的办法来管理无人机,在很多细分领域还需进一步规范完善。

而且FAA每次出台对于无人机政策的调整或微调都是基于当前新情况、新问题的对策。如夜间飞行、人群头顶以及对于飞行高度、航空器重量、视距内的规定,可见我国在制定管理法规时也应该做到快速反应,才能实现有法可依。

而且在现规定中,没有对无人机违规生产、销售和使用所带来的危害进行明确的责任划分,以及规定是由民航还是公安来进行监管和处罚(公安部1月份所发文件还处于公开征求意见中并未正式实施),这就导致了“无上位法”的情况发生,而且文件也同时规定地方政府可以根据自身需要制定相应规章,这就容易造成法律上的混乱。

为此在制定无人机管理规定及法律时,需要在稳中求快,深思熟虑。

2、明确权责 信息透明

无论是空军、民航局、公安部亦或者其他政府部门要加强合作的同时,明确各自的权利与责任。由哪方负责约束、哪方负投诉举报、由谁负责处罚,毕竟个人和机构基本都不具备干扰无人机的权限,诸如公安等部门才是真正的执法力量。特别是当今后,一旦规定涉及到实名制管理、空域申请管理、联络通信管理就更需要细致的分工。

监管层面对于必要信息的披露也需要做到公开,明确。比如很多人黑飞就是觉得考证复杂,申请适航麻烦,这也需要相应的管理部门多多进行宣传教育,简化办理的手续,对市场上错综复杂的培训机构进行规范管理,防止出现“假证”的混乱局面。

Arthur Holland Michel是无人机研究中心(美国)《国内无人机:当地和国家无人机法律》报告的作者,他发现美国31个州的135个地区颁布了无人机地方法律,然而地方法律法规似乎专注于限制无人机在公共和私有财产附近飞行,而国家法律往往限制无人机在基础设施附近飞行。

这也就给我们的政府部门提了醒,当地方政府根据自身需要制定地方相应规章时,就等于明确了自己的管理权,此时更应该切实落实监管才能提升执行力,防止出现无人机监管空白。

3、规范行业标准 奖励与教育先行

中国民航局局长冯正霖表示,针对无人机等“低慢小”航空器的安全运行管理,要抓紧完善相关法规、标准,保障无人机健康有序发展。

针对当前法律的不完善、管理权责的不明确、无人机市场发展的不规范这些问题,究其根源还在于缺乏统一的标准,无法在产品生产的最初环节就给系上监管的锁链。无人机行业的标准问题不仅关系着产品的质量与生产规范,也影响着国家对其管理的法律与制度的建立与完善,确立一套符合当前国内行业水平的标准已经迫在眉睫。

美国以补贴的方式鼓励人们在飞行器上安全便于监管的系统设备十分值得借鉴,可以调动起人们依法使用的自觉性。除此之外还应该加强对于无人机行业文化的塑造和传播,这样可以使得无人机操作者形成一种负责任的文化,从基础上减少黑飞情况的发生。

4、政府主导技术突破 联盟与企业完善责任

川普此前表示其支持部分机构可以使用军事级别的设备进行执法,或会增加政府部门对无人机和反无人机系统的需求。

正当政府管理者、无人机厂商和其他无人机联盟组织正为提出有效的无人机监管方案忙碌时,注重对于反无人机技术的发展,无疑是对恶意无人机问题的最佳解决手段。

这就需要国家加强对于反无人机技术的关注和投入,以资金、利好政策和知识储备作为相关学者、企业、联盟对这个领域进行研究的后盾,多方共同致力于相关技术的开发、测试和部署,来降低无人机造成的风险。

特别需要强调的是:当企业在生产、销售过程中加入便于监管的软件系统或其他技术手段,如设置禁飞区,将从源头开始实现对无人机的管控。

 目前,国家相关部门已经意识到了无人机领域法律法规层面的缺失,监管的不到位,通过各种渠道希望社会各界参与进来一起进行研究。无人机航空工业的下一个增长点,长期来看将为经济的增长提供很多发展机会,因此目前急需新政策和新工具的出现。希望通过借鉴美国的经验,也能让我国在法律、教育、合作和技术等方面,探索出一条符合我国国情的无人机监管之路。


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